Государство Израиль. Государственное устройство
ГОСУДАРСТВО ИЗРАИЛЬ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО
Израиль — парламентская республика. Главой государства является президент. Высший законодательный орган — Кнесет. Высший орган исполнительной власти — правительство во главе с премьер-министром.
Президент Кнесет Основы конституционного законодательства Государства Израиль Правительство Государственный контролер Органы местного самоуправления Полиция
1. Президент. Президент является главой Государства Израиль. Порядок избрания, срок полномочий, статус и обязанности президента определяются Основным законом о президенте государства от 1964 г., с изменениями, внесенными в апреле и июле 1969 г., в 1996 г., 1999 г. и 2002 г. В прошлом президент избирался на пятилетний срок (по еврейскому календарю) простым большинством в ходе тайного голосования на специальном заседании Кнесета. В 1999 г. Основной закон о президенте был изменен, и каденция президента страны была продлена до семи лет. При этом если в прошлом президент мог повторно баллотироваться и избираться на свой пост (второй президент страны И. Бен-Цви после своего избрания в 1952 г. переизбирался на высший государственный пост еще дважды: в 1957 г. и в 1962 г.), то принятая в 1999 г. пятая поправка к закону ограничила срок пребывания президента в должности одной каденцией. Процедура избрания президента осталась без изменений. Десять и более членов Кнесета могут выдвинуть своего кандидата, но ни один член Кнесета не может голосовать более чем за одного кандидата. Кандидатом на пост президента может быть любой гражданин Израиля, являющийся жителем страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких бы то ни было повинностей. Местопребывание президента — столица государства, Иерусалим.
До 1996 г. и начиная с 2003 г., одной из основных функций президента являлось и является возложение ответственности по формированию правительства на одного из членов Кнесета, как правило (но не обязательно) — лидера крупнейшей фракции в Кнесете. Так, например, в октябре 1950 г., после объявления Д. Бен-Гурионом о своей отставке с поста премьер-министра, в обстановке парламентского кризиса президент страны Х. Вейцман поручил формирование правительства министру юстиции П. Розену, хотя возглавляемая им фракция центристской Прогрессивной партии насчитывала лишь пять депутатов, являясь шестой по численности в Кнесете первого созыва. (Пинхас Розен, однако, не сумел справиться с порученной задачей, и главой исполнительной власти вновь стал Д. Бен-Гурион.) В 1996, 1999 и 2001 гг. глава правительства избирался прямым голосованием всех граждан страны, однако после принятия в 2001 г. третьей редакции Основного закона о правительстве президент был вновь наделен полномочиями по назначению премьер-министра. Президент уполномочен принимать отставку правительства, а также принимать решение о роспуске Кнесета.
Согласно статье 11 Основного закона о президенте, в его функции входит также подписание законов (за исключением трактующих его собственные полномочия); аккредитование дипломатических представителей государства и принятие верительных грамот иностранных дипломатов; подписание международных договоров Израиля после их ратификации Кнесетом; приведение к присяге судей и их отстранение от исполнения служебных обязанностей в определенных законом случаях; амнистирование и смягчение наказания осужденным.
Президент может подать в отставку, направив соответствующее письмо председателю Кнесета. В случае, если президент государства по какой-либо причине (состояние здоровья, несоответствие должности, порочащее поведение и т. п.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнесет, согласно статье 20 Основного закона, квалифицированным большинством в 3/4 голосов может принять решение об отстранении президента от должности. Согласно статье 23(а) Основного закона, в этом случае, как и в случае освобождения президента от должности или временного прекращения им выполнения своих обязанностей, последние переходят к председателю Кнесета.
Президентами Государства Израиль были: Х. Вейцман (в 1948–1952 гг.), И. Бен-Цви (в 1952–1963 гг.), З. Шазар (в 1963–1973 гг.), Э. Кацир (в 1973–1978 гг.), И. Навон (в 1978–1983 гг.), Х. Герцог (в 1983–1993 гг.) и Э. Вейцман (в 1993–2000 гг.). После досрочной отставки Э. Вейцмана в июле 2000 г. президентом Израиля был избран М. Кацав.
2. Кнесет. Согласно Основному закону о Кнесете от 1958 г., Кнесет является высшим законодательным органом государства (парламентом) и представляет собой палату из 120 представителей, формируемую сроком на четыре года на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Основной закон о Кнесете является одним из немногих действующих в стране законодательных актов, содержащих «защищенные» статьи. Хотя на протяжении 1958–2002 гг. в Основной закон о Кнесете было внесено 34 поправки, отдельные статьи этого закона могут быть изменены лишь квалифицированным большинством в 2/3 голосов членов Кнесета, причем (согласно статье 46 этого закона) данное большинство требуется на всех стадиях законодательного процесса. Речь идет, во-первых, о статье 9(а), конкретизирующей процедуру переноса или отмены выборов, и о статье 44, касающейся невозможности отмены или временного аннулирования Основного закона о Кнесете в условиях чрезвычайного положения. Согласно статье 9(а) данного закона, «Кнесет не может продлить свои полномочия иначе, чем по закону, который будет принят большинством, составляющим 80 голосов депутатов Кнесета, и только в том случае, если сложатся особые обстоятельства, не допускающие своевременного проведения выборов». Статья 44 гласит: «Независимо от любого другого решения, постановление о чрезвычайном положении не имеет силы изменить этот закон или временно аннулировать его положения или обусловить чем-либо его выполнение». Кроме того, согласно статье 4 закона, принципы проведения выборов (в законе они определены как «всеобщие, прямые и пропорциональные») могут быть изменены только квалифицированным большинством депутатов. Аналогичным образом, согласно статье 34 закона, для принятия решения о самороспуске Кнесета также необходимо квалифицированное большинство депутатов. Остальные статьи могут быть изменены простым большинством членов парламента. Местопребывание Кнесета — Иерусалим. Каждый израильский гражданин, достигший 18 лет, обладает правом избирать (если суд не лишил его этого права на основании соответствующего закона), и каждый израильский гражданин, достигший 21 года, обладает правом быть избранным в Кнесет (если суд не лишил его этого права на основании соответствующего закона и если он не занимает одну из государственных должностей, оговоренных в Основном законе о Кнесете). Выборы в Кнесет регламентируются соответствующим законом от 1969 г. и Законом о финансировании политических партий от 1973 г. Представительство в Кнесете пропорциональное: число парламентских мандатов пропорционально числу голосов, поданных за данную партию, причем вся страна является единым избирательным округом. Во избежание излишней фрагментации (достаточно сказать, что на всем протяжении истории государства в Кнесете было представлено не менее девяти партийных списков, а в Кнесете второго, одиннадцатого и двенадцатого созывов их число достигало пятнадцати), электоральный барьер, равный в ходе выборов в Кнесет первого — двенадцатого созывов одному проценту, был перед выборами в Кнесет тринадцатого созыва, состоявшимися в 1992 г., поднят до полутора процентов, из-за чего каждый партийный список, представленный в Кнесете в настоящее время, базируется на фракции как минимум из двух депутатов. Для участия в выборах партия должна представить в Центральную избирательную комиссию, во главе которой стоит судья, а членами которой являются представители политических партий, список своих кандидатов. Число парламентских мандатов, полученных партией, определяет, сколько возглавляющих ее список кандидатов становятся членами Кнесета. Квалифицированным большинством голосов Кнесет может принять закон о своем досрочном роспуске, установив дату выборов в Кнесет следующего созыва.
Основные обязанности Кнесета — рассмотрение и принятие законов (причем законодательная инициатива может исходить как от депутатов Кнесета, так и от правительства), утверждение правительства и его состава и парламентский контроль над его деятельностью. Существенна и репрезентативная функция Кнесета, который является единственным общегосударственным органом власти, непосредственно избираемым всеми гражданами страны.
Законодательная деятельность Кнесета осуществляется в соответствии с установленной процедурой. Выдвинутый на рассмотрение Кнесета правительственный законопроект должен пройти три чтения; законопроект, выдвинутый кем-либо из депутатов Кнесета (или группой парламентариев) должен пройти еще и так называемое предварительное чтение. После первого чтения закон передается в соответствующую парламентскую комиссию для внесения поправок, которые рассматриваются при втором чтении; при третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Зачастую голосование по второму и третьему чтениям проходит одновременно. Процедура принятия законопроектов, утвержденных, как минимум, в первом чтении, но не прошедших окончательного утверждения, продолжается в Кнесете следующего созыва; рассмотрение остальных законопроектов прекращается, и для их рассмотрения они должны быть заново выдвинуты после очередных парламентских выборов.
Каждое новое формируемое правительство должно получить доверие Кнесета, то есть поддержку простого большинства его членов. Доверие Кнесета должен получить и каждый новый министр, дополнительно назначаемый в состав утвержденного правительства. Если правительство лишается доверия Кнесета (при принятии вотума недоверия), оно обязано уйти в отставку. Предложение о вынесении правительству вотума недоверия может быть внесено любой парламентской фракцией в любой момент и должно быть рассмотрено; как правило, все вносимые оппозицией предложения о вотуме недоверия рассматриваются не чаще одного раза в неделю.
Текущая работа Кнесета осуществляется на пленарных заседаниях, открытых для публики и прессы (если только Кнесет не решает провести закрытое заседание), и в двенадцати постоянных комиссиях (их наличие предусмотрено статьей 13(а) Устава Кнесета): по парламентским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финансам (фактически три наиболее важные комиссии); по вопросам экономики; по внутренним делам и окружающей среде; по труду, социальному обеспечению и здравоохранению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному контролю; по вопросам образования и культуры; по репатриации, абсорбции и связям с диаспорой; по вопросам статуса женщины; по науке и технологиям. Кроме того, в парламенте существуют четыре комиссии, не имеющие статуса постоянных (по борьбе с наркоманией; по вопросам занятости иностранных рабочих; по обращениям граждан; по правам ребенка), а также комиссия по депутатской этике.
Заседания Кнесета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступить на родном языке; в этом случае предусмотрен синхронный перевод выступления на иврит. Члены Кнесета пользуются парламентской неприкосновенностью, включающей судебный иммунитет. Парламентская неприкосновенность призвана обеспечить членам Кнесета свободу и независимость, требуемые для выполнения обязанностей народных представителей. В случае, если Кнесет сочтет, что один из депутатов совершил правонарушение, которое не связано с выполнением им своих обязанностей в качестве члена Кнесета и которое должно стать предметом судебного разбирательства, он может (по представлению юридического советника правительства) лишить этого депутата судебного иммунитета применительно к данному правонарушению. Голосованию по этому вопросу на пленарном заседании Кнесета предшествует голосование в комиссии по парламентским вопросам. Кнесет может также временно приостановить или даже лишить депутата его мандата (если член Кнесета не способен выполнять свои обязанности или осужден по суду за уголовное преступление). Место выбывшего депутата Кнесета (отставка, временное приостановление членства, продолжительная болезнь, смерть и т. п.) занимает (временно или постоянно) кандидат, числившийся в списке соответствующей партии непосредственно за последним из кандидатов, прошедших в Кнесет.
Официальный стенографический отчет о заседаниях Кнесета печатается правительственной типографией и еженедельно издается в виде брошюры. В последние годы протоколы пленарных заседаний Кнесета и его комиссий публикуются и в электронных средствах массовой коммуникации. Обнародование протокола закрытого заседания Кнесета запрещается.
14 мая 1948 г., за несколько часов до окончания мандата Великобритании на Палестину, Народный совет (в некоторых книгах называемый «Национальное собрание»), состоявший из 37 представителей ишува и сионистского движения, обнародовал Декларацию независимости Израиля и особым манифестом провозгласил себя Временным государственным советом — высшим законодательным органом еврейского государства. Временный государственный совет отменил британские законы, ограничивавшие алию в Эрец-Исраэль и продажу земли евреям. Временный государственный совет оставил в силе британские законы, действовавшие в Палестине на 14 мая 1948 г., ограничив это решение оговоркой, что это касается тех нормативных актов, которые согласуются с Декларацией независимости, с будущими законами и с изменениями, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его органов власти до тех пор, пока не приняты новые законы, отменяющие прежние.
Первым законом, принятым Временным государственным советом (19 мая 1948 г.), был Указ о правилах осуществления власти и судопроизводства, устанавливавший состав и обязанности Временного государственного совета и Временного правительства (так называемого «Народного правления») и утверждавший функции муниципалитетов и других органов местной власти и судебных органов в рамках их прежних полномочий. Уже в этом первом законодательном акте Израиль обратился к британской модели государственного управления, согласно которой парламенту теоретически принадлежит наивысший статус, но на практике правительство способно контролировать его. С одной стороны, указ подчиняет исполнительную власть законодательной, которая определяет основы внутренней и внешней политики, принципы налогообложения и бюджетного финансирования. С другой стороны, в нем говорится, что если законодательный орган объявит чрезвычайное положение, то министры, входящие в правительство, будут иметь полномочия подписывать указы, приостанавливающие или ограничивающие действие принятых парламентом законов. Продолжающееся существование формально не отмененного до сих пор чрезвычайного положения укрепляет положение правительства по сравнению с органами исполнительной власти в западных странах (где, разумеется, не существует продолжительного чрезвычайного положения), которые имеют право издавать указы только на основе законодательства, принятого парламентами, и контролируются ими. Тем самым была заложена первичная основа израильского политического устройства, где, наряду с формальным верховенством законодательной власти, существует исполнительная власть, де-факто наделенная широкими законодательными полномочиями.
18 ноября 1948 г. Временный государственный совет издал Декрет о выборах в Учредительное собрание на основе всеобщего равного избирательного права при прямом и тайном голосовании. Первые всеобщие выборы после провозглашения государственной независимости состоялись 25 января 1949 г. Первым законом, принятым Учредительным собранием, торжественное открытие которого состоялось 14 февраля 1949 г., был Закон о переходном периоде, заложивший юридическую основу законодательной и исполнительной власти Государства Израиль. Согласно этому закону, законодательный орган государства именуется Кнесетом, а Учредительное собрание является Кнесетом первого созыва. Законодательные акты должны впредь именоваться законами, а не декретами (как именовались законодательные акты британской мандатной администрации). Каждый закон должен быть подписан премьер-министром, министром или министрами, на которых возлагается ответственность за его выполнение, а после этого — президентом государства.
Начиная с 1949 г., выборы в Кнесет состоялись шестнадцать раз. Первым председателем Кнесета был избран И. Шпринцак (он оставался на этом посту в течение десяти лет, до 1959 г.); впоследствии этот пост занимали Н. Рафалькес-Нир (в 1959 г.), К. Луз (в 1959–1969 гг.), Р. Баркат (в 1969–1972 гг.), И. Иеша‘яху-Шар‘аби (в 1972–1977 гг.), И. Шамир (в 1977–1980 гг.), И. Берман (в 1980–1981 гг.), М. Савидор (в 1981–1984 гг.), Ш. Хиллел (в 1984–1988 гг.), Д. Шиланский (в 1988–1992 гг.), Ш. Вайс (в 1992–1996 гг.), Д. Тихон (в 1996–1999 гг.) и А. Бург (в 1999–2003 гг.). В 2003 г. председателем Кнесета был избран Р. Ривлин (см. И. И. Ривлин).
3. Основы конституционного законодательства Государства Израиль. Предполагалось, что Кнесет первого созыва составит проект конституции Государства Израиль. Это соответствовало и внешнеполитическим обязательствам Израиля: согласно решению Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 г., после раздела Палестины «учредительное собрание каждого государства — еврейского и арабского — должно ввести демократическую конституцию». Решение о принятии Конституции Учредительным собранием Государства Израиль было зафиксировано и в Декларации независимости страны. Еще в декабре 1947 г. правление Еврейского агентства поручило И. П. Кохену подготовить черновой проект, который мог бы стать основой для обсуждения будущей конституции еврейского государства. Два года спустя отдельные члены Кнесета первого созыва пытались добиться включения в Закон о переходном периоде параграфа, обязывающего Кнесет принять единый Основной закон, однако потерпели неудачу, прежде всего — из-за противодействия правящей Рабочей партии, бывшей едва ли не единственной нерелигиозной партией, выступавшей против конституции. Парадоксально, но среди противников принятия конституции Учредительным собранием был и З. Вархафтиг, назначенный в 1948 г. председателем конституционной комиссии Временного государственного совета.
Кнесет первого созыва не спешил с рассмотрением вопроса о принятии конституции. На протяжении полутора лет — с февраля 1949 г. по июнь 1950 г. — эта тема обсуждалась на девяти заседаниях. Аргументация сторонников принятия конституции сводилась к тому, что, во-первых, в ее отсутствие невозможен реальный контроль над деятельностью правительства, в том числе и в законотворческой деятельности, а во-вторых, она необходима для четкого определения границ полномочий государственных структур, прежде всего — силовых; именно конституция является гарантом основных прав и свобод граждан.
Глава правительства Д. Бен-Гурион, выступая в Кнесете 20 февраля 1950 г., в свою очередь, утверждал, что опасности, подстерегающие формирующуюся демократию, «реальны в государстве, имеющем конституцию, в такой же степени, как в государстве, конституцией не обладающем». Выступая против принятия конституции, депутат Кнесета Д. Бар-Рав-Хай утверждал, что сохранение принципов закона и демократии зависит не от конституции, а от «сознания и уровня политической культуры народа»; в качестве примера противники конституции говорили об огромных различиях между законами и практикой при диктаторских режимах, существовавших в середине 20 в. в Германии и в России.
13 июня 1950 г. Кнесет большинством голосов утвердил компромиссное предложение депутата И. Харари (1908–78), поддержанное, в том числе, правящей Рабочей партией. Принятое решение гласило: «Кнесет постановляет возложить на комиссию по вопросам конституции, права и судопроизводства подготовку проекта конституции государства. Конституция, раздел за разделом, будет составлена таким образом, чтобы каждый раздел представлял собой основной закон. Разделы должны предоставляться Кнесету по мере завершения комиссией своей работы и должны быть включены в конституцию государства». Данный компромисс позволил избежать резких столкновений между различными социальными и политическими группами в Израиле, что было крайне важно для государства, лишь за полтора года до этого провозгласившего свою независимость.
Первый из основных законов был принят лишь спустя восемь лет после утверждения предложения И. Харари. В 1958 г., когда Кнесет третьего созыва уже приближался к концу своей каденции, был принят первый из действующих на сегодняшний день Основных законов — Основной закон о Кнесете. Впоследствии Кнесет принял еще десять Основных законов: о землях Израиля (1960), о президенте государства (1964), о правительстве (1968), о государственной экономике (1975), об армии (1976), о Иерусалиме, столице Израиля (1980), о судопроизводстве (1984), о Государственном контролере (1988), о свободе деятельности (1992) и о свободе и достоинстве человека (1992).
Следует отметить, что хотя до начала 1990-х годов Кнесетом было принято девять Основных законов, ни один из них не привел к кардинальным изменениям в той сфере, которая относилась к компетенции данного закона. Выборы в Кнесет первого созыва прошли за девять лет до принятия в 1958 г. Основного закона о Кнесете, президент Израиля был впервые избран за шестнадцать лет до принятия в 1964 г. Основного закона о президенте государства, ведомство Государственного контролера сорок лет работало без определяющего его деятельность Основного закона (принят в 1988 г.). С принятием в 1968 г. Основного закона о правительстве не произошло практически никаких перемен в работе органов исполнительной власти, а с принятием в 1984 г. Основного закона о судопроизводстве — в органах судебной власти. Иерусалим был объявлен столицей государства немедленно после провозглашения независимости, девятнадцать лет спустя Восточный и Западный Иерусалим были объединены под израильским суверенитетом, однако прошло еще тринадцать лет, пока в 1980 г. был принят Основной закон о Иерусалиме — столице Израиля. Принцип подчиненности армии гражданским органам власти утвердился в Израиле задолго до того, как в 1976 г. был принят Основной закон об армии.
Иной была ситуация с Основным законом о свободе и достоинстве человека и Основным законом о свободе деятельности, принятыми в 1992 г. (второй из этих законов был принят в 1994 г. в новой редакции). До этого все принятые Кнесетом Основные законы относились к функционированию тех или иных государственных институтов, однако теперь появились Основные законы о гражданских правах личности. Кроме того, вторая редакция Основного закона о свободе деятельности включала статью о том, что «основные права человека в Израиле базируются на признании человека высшей ценностью, на святости и неприкосновенности его жизни и свободы. Уважение этих прав соответствует духу Декларации независимости Государства Израиль». До этого зафиксированные в Декларации независимости права на свободу вероисповедания и совести, а также отчетливо выраженный в ней принцип «полного общественного и политического равноправия всех граждан без различия религии, расы или пола» никогда не были повторены ни в одном из принятых Кнесетом законов. Именно поэтому в своих многочисленных выступлениях и статьях нынешний председатель Верховного суда Израиля А. Барак охарактеризовал эти законы как «существенное изменение в нашем конституционном строе, составляющее конституционную революцию». По мнению судьи А. Барака, с принятием этих законов «полномочия Кнесета ограничиваются; Кнесет теперь может далеко не все». В Израиле впервые был принят Основной закон, придавший юридическую силу Декларации независимости.
При этом не следует забывать, что введение в Основной закон упоминания о Декларации независимости, гарантирующей равенство всех граждан страны без различия вероисповедания и национального происхождения, было результатом давления со стороны леворадикального блока Мерец, выступившего с категорическим протестом против требования религиозных партий об изменении Закона о свободе деятельности в его первой редакции в целях запрета импорта некашерного мяса. В итоге ссылка на Декларацию независимости появилась в Законе лишь в его исправленной — по требованию религиозных ортодоксов — редакции, причем была включена в качестве компенсации левому блоку за изменение статус-кво во взаимоотношениях религии и государства. Иными словами, фундаментальное положение «конституционной революции» попало в Основной закон почти случайно. Принятой в либерально-демократических странах основательной подготовительной работы, предшествующей принятию столь важных законов, в данном случае проведено не было. Важно отметить и то, что кроме отдельных «защищенных» статей Основного закона о Кнесете, Основного закона о правительстве и Основного закона о свободе деятельности, все остальные основные законы (включая Основной закон о достоинстве и свободе человека) могут быть изменены простым большинством депутатов Кнесета. Кроме того, принцип отбора тех или иных законов в качестве «основных» вызывает небезосновательные сомнения. Например, такие важнейшие документы, как Закон о возвращении (1950), Закон о гражданстве (1952), Закон о государственном образовании (1953), Закон о равноправии женщин (1951) и другие не имеют статуса «основных». Все эти проблемы серьезно ограничивают надежды на принятие полноценной конституции страны в обозримом будущем.
4. Правительство. Согласно Основному закону о правительстве (его третья редакция была принята Кнесетом в 2001 г.), правительство является исполнительной властью в государстве. Местопребывание правительства Израиля — Иерусалим. Правительство несет коллективную ответственность перед Кнесетом и находится у власти до тех пор, пока пользуется доверием Кнесета (поддержкой простого большинства его членов). Глава правительства — премьер-министр, который должен быть членом Кнесета; другие министры не обязаны быть членами Кнесета, но должны быть гражданами Израиля, проживающими в стране. Согласно принятой в 1992 г. второй редакции Основного закона о правительстве, число министров не должно было превышать восемнадцать, однако в настоящее время число министров, назначаемых премьер-министром, законом не ограничено. Каждый министр ответственен за возложенные на него обязанности перед премьер-министром и, согласно принятым в 1981 г. поправкам к статьям 4 и 21(а) Основного закона о правительстве, может быть отстранен им от должности после того, как тот уведомит правительство о своем намерении. Министр может руководить министерством (или несколькими министерствами одновременно) или быть министром без портфеля; один или несколько министров могут быть заместителями премьер-министра.
Число министерств и сфера ответственности каждого из них не оговорены в законе. Если некоторые министерства, как, например, иностранных дел, обороны или финансов (эти министерства считаются наиболее важными), существовали на всем протяжении истории государства, то ряд министерств, существовавших в прошлые годы, впоследствии был расформирован (как, например, по делам почты; энергетики; экономики и планирования и регионального развития). В то же время сравнительно недавно возникли министерства, не существовавшие в прошлом, как, например, министерство туризма и министерство по охране окружающей среды. Иногда путем слияния формировались новые, «укрупненные», министерства: национальных инфраструктур; промышленности, торговли и занятости; культуры, науки и связи. Причины подобных структурных реформ, как правило, вызваны внутриполитическими партийными соображениями и не являются результатом заботы о повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти.
После избрания нового Кнесета или отставки правительства президент государства после проведения консультаций с представителями парламентских фракций поручает формирование нового правительства члену Кнесета, который пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов (обычно, но не обязательно, главе крупнейшей фракции в Кнесете). Если попытка этого члена Кнесета сформировать правительство в 30-дневный срок не увенчалась успехом, президент может либо предоставить ему дополнительный месячный срок, либо сразу же возложить обязанность сформировать правительство на другого депутата Кнесета. Правительство считается сформированным, когда Кнесет выразит ему доверие, после чего министры официально вступают в должность.
Когда премьер-министр направляет президенту письмо о своей отставке, в отставку уходит все правительство. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнесет выражает вотум недоверия правительству, председатель Кнесета должен официально уведомить об этом президента, после чего правительство считается ушедшим в отставку. Отставка правительства не влечет автоматически роспуска Кнесета. При отставке одного из министров премьер-министр может назначить нового министра или взять на себя исполнение его обязанностей. При всех условиях до назначения нового министра министерская ответственность за соответствующий портфель возлагается на премьер-министра. В прошлые годы главы правительств неоднократно принимали решения об исполнении ими самими также обязанностей министра обороны: на подобное «совмещение постов» в разное время пошли Д. Бен-Гурион, Л. Эшкол (до Шестидневной войны), М. Бегин (после досрочной отставки с поста министра обороны Э. Вейцмана), И. Рабин, Ш. Перес и Э. Барак.
В рамках любого закона правительство правомочно предпринять любое действие, осуществление которого не возлагается законом на какой-либо другой орган власти, и может облечь любого министра каким-либо из полномочий, которыми оно располагает. Министр может передать подчиненному ему государственному служащему — полностью, частично или на некоторых условиях — любое полномочие, которым наделен он сам, или любую обязанность, возложенную на него самого, за исключением издания подзаконных актов на основании полномочий, предоставляемых министру соответствующим законом Кнесета. Министр, которому поручено проведение в жизнь какого-либо закона, может взять на себя в этих рамках любые полномочия, предоставляемые государственному служащему законом, кроме полномочий судебного характера.
Член правительства, ведающий министерством, может с одобрения правительства назначить себе одного или двух заместителей из членов Кнесета. Заместитель министра действует в Кнесете и в министерстве от имени назначившего его министра в рамках вопросов, переданных в его ведение министром.
Премьер-министрами Государства Израиль были: Д. Бен-Гурион (в 1948–1953 и 1955–1963 гг.), М. Шарет (в 1954–1955 гг.), Л. Эшкол (в 1963–1969 гг.), Голда Меир (в 1969–1974 гг.), И. Рабин (в 1974–1977 и 1992–1995 гг.), М. Бегин (в 1977–1983 гг.), И. Шамир (в 1983–1984 и 1986–1992 гг.), Ш. Перес (в 1984–1986 и 1995–1996 гг.), Б. Нетанияху (в 1996–1999 гг.) и Э. Барак (в 1999–2001 гг.). В феврале 2001 г. главой правительства страны был избран А. Шарон (переизбран в январе 2003 г.).
5. Государственный контролер. Основной закон о Государственном контролере (1988), заменивший аналогичный закон от 1958 г., который, однако, не имел «конституционного» статуса, предусматривает избрание государственного контролера Кнесетом на срок в пять лет. Один и тот же человек может занимать должность государственного контролера не более двух каденций подряд (статья 8 соответствующего Основного закона). В исполнении своих обязанностей государственный контролер независим от правительства и несет ответственность только перед Кнесетом (статья 6). Кнесет имеет право сместить государственного контролера большинством в 2/3 голосов депутатов, принимающих участие в голосовании (статья 13). Согласно статье 2(а) Основного закона о Государственном контролере, его проверке подлежат: правительственные учреждения; лицо или группа лиц, ведающих государственной собственностью не на договорном основании; органы местного самоуправления; любое предприятие, учреждение, фонд или другое общество, в управлении которым прямо или косвенно принимает участие правительство или орган местного самоуправления; предприятие, учреждение, фонд или другое общество, получающее прямую или косвенную помощь (в виде субсидий, дотаций, поручительств и т. п.) правительства или органа местного самоуправления.
Результаты проверки, осуществляемой государственным контролером, публикуются в ежегодных отчетах. В случаях, когда обнаруженные недостатки и нарушения имеют особое общественное значение, государственный контролер может предоставить отдельный отчет парламентской комиссии государственного контроля, которая может по собственной инициативе или по рекомендации государственного контролера принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой председателем Верховного суда. Если в результате проверки возникло подозрение в совершении уголовного преступления, государственный контролер обязан довести дело до сведения прокуратуры и юридического советника правительства. В обязанности государственного контролера входит также выработка предложений по тем или иным вопросам в рамках его компетенции в ответ на запрос правительства или Кнесета.
Согласно принятому в 1971 г. дополнению к Закону о Государственном контролере, которое было зафиксировано также в статье 4 Основного закона от 1988 г., в компетенцию государственного контролера входит и рассмотрение жалоб граждан; в этой роли государственный контролер именуется Уполномоченным по жалобам граждан (нецив тлунот ха-циббур). Любой гражданин может подать Уполномоченному жалобу на действия физических или юридических лиц и организаций, подлежащих проверке государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо затрагивающие подателя жалобы или лишающие его каких-либо привилегий, если эти действия, по мнению подателя жалобы, противоречат закону (или совершены без законного основания), или не соответствуют принятым административным нормам, или чрезмерно строги, или явно несправедливы. Уполномоченный может издать любое распоряжение, которое он сочтет правильным, включая распоряжение о защите подателя жалобы, о восстановлении его в должности и т. п. Нарушение такого распоряжения является дисциплинарным правонарушением. Если при расследовании жалобы возникает подозрение в совершении уголовного преступления, уполномоченный обязан довести дело до сведения прокуратуры и юридического советника правительства.
Уполномоченный по жалобам граждан должен ежегодно представлять отчет о своей деятельности Кнесету, который рассматривает отчет и выносит по нему заключение и законодательные предложения. Эффективность работы Управления государственного контролера сравнительно невысока: как правило, лишь наиболее вопиющие факты из состоящих из многих сотен страниц отчетов Государственного контролера становятся предметом обсуждения в средствах массовой информации. Материалы, собранные государственным контролером в ходе расследований, не считаются доказательствами в ходе судебного разбирательства, поэтому зачастую полиция и прокуратура дублируют некоторые действия государственного контролера и его аппарата.
Аналогичные жалобы военнослужащих подлежат рассмотрению уполномоченного по разбору жалоб военнослужащих (нецив квилот ха-хаялим), назначаемого министром обороны после консультации с министром юстиции и с одобрения комиссии Кнесета по иностранных делам и обороне. Уполномоченный по разбору жалоб служащих полиции и уполномоченный по разбору жалоб служащих тюремной охраны назначаются министром внутренней безопасности с одобрения комиссии Кнесета по внутренним делам и окружающей среде.
Первым государственным контролером был в 1949 г. утвержден З. Мозес, остававшийся на этом посту до 1961 г. Впоследствии этот пост занимали многие известные юристы и общественные деятели, в том числе (на протяжении десяти лет) — бывший заместитель председателя Верховного суда Мирьям Бен-Порат. Начиная с 1998 г. этот пост занимает бывший судья Верховного суда Э. Гольдберг.
6. Органы местного самоуправления. Первичными административными органами в Израиле являются органы местного самоуправления — муниципалитеты (ирийот) в городах, местные советы (мо‘ацот мекомийот) в поселках городского типа и крупных деревнях и региональные советы (мо‘ацот эзорийот), объединяющие группы мелких населенных пунктов. В функции органов местного самоуправления входит предоставление жителям коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора и т. п.), а также благоустройство и развитие населенного пункта. В ведение местных органов передано также выполнение ряда функций центральных государственных органов — в первую очередь, школьное образование и социальное обслуживание в рамках данного населенного пункта.
Полномочия, обязанности, организация и характер деятельности органов местного самоуправления установлены соответствующими законами. Местные органы власти наделены правом принимать на своей территории вспомогательные законы, вступающие в силу после утверждения министром внутренним дел и публикации в официальных «Ведомостях» [«Решумот»]. Со своей стороны, министр внутренних дел уполномочен рекомендовать местным органам вспомогательные законы посредством публикации в «Ведомостях» типовой формулировки, которая — с изменениями или без таковых — может быть принята соответствующим постановлением местного органа власти. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления, включая санкционирование размеров муниципальных налогов и муниципального бюджета, а также размеры государственных дотаций, осуществляет Министерство внутренних дел. В случае если местный орган власти не может успешно функционировать (нарушение рамок установленного бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, и т. п.), министр внутренних дел имеет право распустить местную администрацию и временно передать управление специально уполномоченному лицу или комиссии.
Все органы местного самоуправления в Израиле — выборные. Правом голоса обладают все жители, достигшие к моменту выборов 18 лет и являющиеся постоянными жителями данной местности. В отличие от выборов в Кнесет, в выборах в местные органы могут участвовать все постоянные жители, в том числе и не имеющие израильского гражданства. Кандидатом на местных выборах может быть всякий, кто достиг 21 года, является постоянным жителем данной местности и чье имя занесено в список кандидатов к моменту официальной подачи этих списков. Выборы проводятся по системе пропорционального представительства на основе прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Выборы в органы местного самоуправления проводятся один раз в пять лет. В ходе этих выборов избираются местные советы и — отдельно (с 1975 г.) — мэры городов и главы местных советов. Персональные прямые выборы глав местных органов делают их более независимыми от личных и партийных интересов членов местных советов. На выборах в органы местного самоуправления обычно (но не всегда) фигурируют те же партийные списки, что и на выборах в Кнесет. По состоянию на конец 2002 г., единственные города в стране, мэры которых были избраны не как кандидаты от двух ведущих партий, — Герцлия (где мэром была избрана представитель леворадикального блока Мерец Я‘эль Герман) и Бней-Брак (где мэром традиционно является представитель ашкеназской религиозной общины). Во всех остальных городах мэрами были избраны представители партии Труда (в Тель-Авиве, Хайфе, Беер-Шеве и др.) или блока Ликкуд (в Иерусалиме, Ашдоде, Нетании и др.).
Процедура выборов в региональные советы отлична от процедуры выборов в местные советы и муниципалитеты. Поселения, управляемые региональными советами, направляют в эти советы своих делегатов, избранных тайным голосованием поселковым комитетом (в кооперативных сельскохозяйственных поселениях — киббуцах и мошавах — комитет кооператива является одновременно местным комитетом поселка). Число делегатов от каждого поселка — от двух и более, в зависимости от числа жителей и по утверждению Министерства внутренних дел. На своем первом заседании новоизбранный региональный совет избирает открытым голосованием председателя совета и его заместителей.
7. Полиция. Обеспечение гражданского правопорядка и общественной безопасности в стране возложено на полицию, деятельность которой контролируется Министерством внутренней безопасности. Численность израильский полиции (на октябрь 2002 г.) — 26 600 человек, из которых около 22% — женщины. Израильскую полицию возглавляет генеральный инспектор, штаб-квартира находится в Иерусалиме (до 1969 г. — в Тель-Авиве). Первым генеральным инспектором полиции был (в 1948–1958 гг.) И. Сахар (1907–98). Нынешний генеральный инспектор — М. Кар’ади (родился в 1960 г.), назначенный на должность в 2004 г., является на этой должности пятнадцатым за всю историю государства.
С точки зрения структуры органов внутренней безопасности, страна делится на три округа — Северный, Центральный и Южный, со штаб-квартирами в Назарете, Тель-Авиве и Иерусалиме соответственно; каждый округ подразделен на районы, участки и посты. Наряду с территориальными в израильской полиции существуют специальные подразделения — отделы по борьбе с особо опасными преступлениями, по борьбе с наркотиками, с мошенничеством, а также следственный, криминалистический (оснащенный современным лабораторным оборудованием) и др.
Деятельность израильской полиции осуществляется на основе Положения о полиции от 1971 г. и других нормативных актов. В рамках этих полномочий полиция выполняет следующие функции и задачи: предотвращение актов террора со стороны враждебных элементов и организаций путем патрулирования, проверок, поисков и информирования граждан с целью повышения их бдительности; реагирование на сообщения граждан о подозрительных предметах, проверка этих предметов и демонтаж взрывных устройств; спасение и эвакуация пострадавших в террористических актах, осмотр местности в поисках других взрывных устройств, удаление посторонних с места происшествия, направление автомобильного транспорта в объезд, задержание подозреваемых; организация охраны при муниципалитетах, районных советах и в сельскохозяйственном секторе; организация деятельности добровольцев гражданских патрульных отрядов и их распределение на должности, связанные с охраной и обеспечением безопасности в обычных и экстремальных условиях; ответственность за охрану учебных заведений; охрана общественного порядка; принятие соответствующих мер в связи с обращениями граждан, касающимися фактов нарушения закона и общественного порядка; принятие необходимых мер во время демонстраций, в случаях незаконного скопления людей, актов хулиганства и вандализма; установление ограничений и условий для открытия предприятий, увеселительных заведений и т. п., контроль над надлежащим соблюдением этих ограничений и условий; сопровождение и охрана задержанных лиц, транспортируемых в суд; выполнение приказов судебного исполнителя; охрана и обеспечение безопасности в правительственных и общественных учреждениях, иностранных представительствах и т. д.; проведение операций по обеспечению безопасности и по охране общественного порядка во время мероприятий государственного значения; охрана объектов государственного значения, в том числе морских и воздушных портов.
В сфере борьбы с преступностью в обязанности полиции входит расследование преступлений, изобличение преступников и привлечение их к уголовной ответственности; обнаружение и раскрытие преступлений, о наличии которых не поступает конкретных жалоб, — таких, как наркобизнес, шантаж на фоне протекционизма, торговля краденым имуществом; предотвращение преступлений — информирование граждан о том, какие меры защиты следует принимать, чтобы снизить вероятность преступления; проведение специальной работы с несовершеннолетними правонарушителями.
Кроме того, полиция играет важную роль в регулировании и обеспечении безопасности дорожного движения, в расследовании дорожных происшествий и привлечении виновных к судебной ответственности. Представители полиции участвуют в процессе принятия решений, касающихся планировки и строительства шоссейных дорог и сооружений, установления дорожных знаков и светофоров с целью повышения безопасности на дорогах и оптимизации транспортного потока.
Кроме обычных полицейских функций, израильская полиция — в тесном сотрудничестве с Армией обороны Израиля — выполняет обязанности по охране государственной границы и борьбе с террористической деятельностью, для чего существуют формирования полевой жандармерии — мишмар ха-гвул (пограничная охрана), в которой высок удельный вес представителей национальных меньшинств, в первую очередь друзов. С 1967 г. израильская полиция в значительной мере ответственна за соблюдение правопорядка на контролируемых территориях. Подобная «армейская» деятельность полиции на территориях, не являющихся частью суверенной территории Израиля, зачастую вызывает серьезную критику со стороны правозащитных организаций.
Критику вызывает и чрезмерно жесткая реакция полиции на демонстрации гражданского населения, прежде всего поселенцев с контролируемых территорий и израильских арабов. После того, как в первых числах октября 2000 г. в ходе разгона массовых беспорядков, вспыхнувших среди израильских арабов сразу после объявления палестинцами о начале второй интифады (так называемой интифады ал-Акса), погибли тринадцать граждан страны, правительство приняло решение о создании государственной комиссии по расследованию причин и обстоятельств произошедшего во главе с судьей Верховного суда Теодором Ором. В своем отчете, который был представлен 1 сентября 2003 г., комиссия отметила, что в ходе допроса полицейских были обнаружены значительные расхождения в их показаниях, а многие из них не знали характеристик используемого ими оружия. Комиссия постановила, что для разгона демонстраций гражданского населения использование военного снаряжения недопустимо, отметив при этом, что часть демонстрантов погибла от резиновых пуль, использование которых в некоторых чрезвычайных случаях признается допустимым. Выводы комиссии Т. Ора должны стать основой для определенных преобразований в израильской полиции.
Под эгидой полиции действует добровольная организация Мишмар эзрахи (гражданская охрана), основанная в середине 1970-х гг., осуществляющая ночное патрулирование в населенных пунктах для предотвращения террористических и уголовных преступлений. Организация насчитывает 450 районных станций и более 100 тыс. добровольцев всех возрастов.
Пенитенциарная система Израиля состоит из 18 учреждений тюремного типа (из них девять тюрем для осужденных за террористическую деятельность и одна женская тюрьма), подчиненных Управлению тюрем (Шерут баттей ха-сохар) во главе с начальником (нецив шерут баттей ха-сохар). В израильских тюрьмах проводится воспитательная и образовательная работа с заключенными, включающая профессиональное обучение, а также широко практикуется работа заключенных вне тюрьмы и предоставление отпуска (при условии, что осужденный не представляет угрозы общественному порядку и безопасности граждан).
См. Израиль См. Государство Израиль