Лига Наций
ЛИ́ГА НА́ЦИЙ (League of Nations), первая всемирная организация государств, существовавшая между двумя мировыми войнами. Созданная решением Парижской мирной конференции (1919–20) как средство налаживания сотрудничества между народами с целью сохранения всеобщего мира и безопасности, Лига Наций первоначально состояла из 43 членов: 30 государств, участвовавших в Первой мировой войне на стороне победителей (за исключением Соединенных Штатов Америки, сыгравших важную роль в создании Лиги Наций, но не ратифицировавших Версальский мирный договор), и 13 нейтральных государств. В 1926 г. в Лигу Наций вступила Германия (вышла в 1933 г.), в 1934 г. — СССР (исключен в 1939 г.). Поскольку одной из целей Лиги Наций было предотвращение международных конфликтов, важное место в ее деятельности заняла проблема национальных меньшинств (то есть национальных и этнических групп, живших вкраплениями в государствах с инонациональным большинством, независимо от наличия или отсутствия собственного государства). Еврейский аспект этой проблемы почти сразу выдвинулся на передний план, так как другие находящиеся в аналогичном положении народы либо продолжали добиваться собственной государственности и не мирились со статусом национальных меньшинств (украинцы, армяне, курды и др.), либо получали защиту от государств, где их соплеменники составляли большинство. Лига Наций впервые предприняла попытку поставить защиту прав национальных меньшинств на твердую международную политическую и правовую основу, создать и привести в действие необходимые для этого механизмы. Главным из них была система договоров Лиги Наций с рядом стран Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы, которые обязывались обеспечить своим национальным меньшинствам полное равноправие путем принятия соответствующего законодательства и неуклонного осуществления его на практике (см. Национальных меньшинств права). Несмотря на то, что эти договоры касались всех национальных меньшинств, особое значение их для евреев не составляло секрета. Румыния, например, даже официально оговорила (9 декабря 1919 г.), что принимаемые ею обязательства по такому договору относятся только к евреям, а предложение связать договором о национальных меньшинствах и Германию было отклонено Парижской мирной конференцией на том основании, что гражданские права евреев в этой стране не ущемлялись (британский премьер-министр Д. Ллойд-Джордж охарактеризовал тогда Германию как образцовую страну с точки зрения положения евреев и указал, в частности, на еврейское происхождение половины членов официальной немецкой делегации на Парижской мирной конференции).
Деятельность Лиги Наций по защите национальных меньшинств с самого начала, однако, натолкнулась на ряд серьезных трудностей. Неясным и допускающим различные толкования было уже само понятие «права национальных меньшинств» (вместо термина «национальные меньшинства» в документах Лиги Наций говорится о меньшинствах этнических, религиозных и языковых). Разногласия по этому вопросу существовали и между присутствовавшими на Парижской мирной конференции еврейскими делегациями из стран Западной (особенно Англии и Франции) и Восточной Европы: требования первых ограничивались предоставлением евреям всех стран полных индивидуальных, гражданских и политических прав, а последние настаивали также на праве самостоятельной национальной жизни и культурного развития (см. Комитет еврейских делегаций). В связи с этим внутренне противоречивой оказалась позиция, занятая на этот счет Лигой Наций, — требования представителей восточноевропейского еврейства были отклонены, но в тексты договоров о национальных меньшинствах был включен весьма туманно сформулированный пункт о культурных правах. Еще более серьезной помехой делу защиты Лигой Наций прав национальных меньшинств, особенно евреев, был отказ Англии и Франции придать ему универсальный характер путем включения соответствующей статьи в текст Версальского мирного договора, поскольку это накладывало на них обязательства и по отношению к народам своих колоний. В итоге Лига Наций была правомочна требовать соблюдения прав национальных меньшинств лишь от стран, подписавших с ней соответствующие договоры, и только до тех пор, пока эти договоры оставались в силе.
Тем не менее, в первый период своей деятельности Лига Наций искренне стремилась (и во многих случаях успешно) влиять на национальную политику двух групп государств — побежденных в войне и вновь возникших после нее. Так, когда в 1921 г. Австрия объявила о своем намерении изгнать десятки тысяч бежавших на ее территорию во время войны галицийских евреев (мотивируя это тем, что они усложняют и без того тяжелое экономическое положение страны), Совет Лиги Наций, хотя и одобрил отчет расследовавшей этот вопрос комиссии Бальфура (в нем, в частности, признавалось суверенное право каждого государства изгонять со своей территории любую группу иностранцев), добился, однако, компромисса, позволившего большинству беженцев остаться в стране. В 1922 г. влияние Лиги Наций способствовало тому, что было приостановлено (правда, лишь временно) действие принятого в Венгрии закона о шестипроцентной норме при приеме евреев в высшие учебные заведения, а в 1923 г. — предотвращено принятие аналогичного закона в Польше. В этот же период Лига Наций пыталась облегчить участь бежавших от погромов в страны Западной и Центральной Европы евреев из Польши, Украины и Прибалтики. В этих, как и во всех других подобных случаях, инициатива рассмотрения Лигой Наций таких вопросов исходила главным образом от еврейских организаций — Еврейского агентства, Альянса, Объединенного комитета Борд оф депьютиз, Англо-еврейской ассоциации, Комитета еврейских делегаций и др.
Примерно с 1923 г. в связи с изменением общей ситуации в Европе и некоторых других регионах мира (усиление американского изоляционизма, германско-советское сближение, обострение национализма в новообразованных национальных государствах и т. д.), в деятельности Лиги Наций все большую роль начинают играть политический прагматизм и узкие политические интересы в ущерб ее первоначальным идеалам и принципам. Первыми жертвами этого меняющегося положения стали национальные меньшинства, особенно евреи — защита их прав Лигой Наций все чаще начинает квалифицироваться как вмешательство во внутренние дела суверенных государств, а сама Лига Наций, став на путь уступок и поиска компромиссного решения спорных вопросов, теряла престиж и влияние. Вследствие этого именно в тот период, когда в ряде европейских стран начала возрождаться дискриминация евреев в области культуры, образования, экономики и даже гражданских прав, возможности Лиги Наций эффективно противодействовать этому заметно сократились. В деятельности Лиги Наций все более усиливалась тенденция уделять преимущественное внимание требованиям и амбициям государств — ее членов (прежде всего постоянных членов Совета Лиги Наций), а все, что не соответствовало этому, рассматривать как вопросы второстепенной важности или игнорировать. Ввиду этого, начиная с 1923 г., право национальных меньшинств, в частности, еврейских общин, обращаться с жалобами на действия членов Лиги Наций было ограничено целым рядом трудновыполнимых процедурных условий, причем невыполнение даже одного из них становилось основанием для отказа от рассмотрения заявления. К тому же заседания создаваемой по каждой жалобе Комиссии 3-х происходили за закрытыми дверями, представители заинтересованных национальных меньшинств на них не допускались, а в Совет Лиги Наций, чьи сессии были публичными, жалобы передавались лишь в исключительных случаях. Опасным симптомом изменяющейся ситуации было предложение в 1926 г. Мело-Франко (Бразилия) определить статус меньшинств как временный, имея в виду неизбежное, как он считал, включение их (то есть ассимиляцию, поглощение) в большинство. Это предложение было отклонено, но сторонники у него уже были (например, лишь резкие протесты еврейских организаций принудили О. Чемберлена отмежеваться от этой идеи). Все ухудшающееся положение еврейских общин в ряде стран сопровождалось в этих условиях заметным сокращением числа их жалоб в Лигу Наций (правительства нередко реагировали на них антиеврейскими мерами), а международные еврейские организации стали предпочитать дипломатические переговоры с такими правительствами неэффективным петициям в Лигу Наций по поводу их действий.
Лига Наций и в этот период (1923–29) не отреклась от функции защиты прав национальных меньшинств, но все чаще была бессильна оказывать им реальную помощь. Так, обсуждая в 1925 г. положение евреев в Венгрии, где антиеврейское дискриминационное законодательство уже действовало в полную силу (оно применялось и к лицам смешанного происхождения, и даже к евреям, принявшим христианство), Совет Лиги Наций ограничился лишь принятием к сведению обещания правительства Венгрии изменить положение дел, как только позволят обстоятельства. Лига Наций в это время даже не попыталась вмешаться в аналогичные действия правительства Польши, а попытка Лиги Наций в 1924–25 гг. взять под защиту еврейскую общину Салоник (Греция) оказалась безрезультатной. Некоторая помощь еврейским меньшинствам в этот период была оказана лишь дважды: еврейской общине Латвии, где в 1923 г. было принято реакционное законодательство, направленное против национальных меньшинств (под давлением Лиги Наций оно некоторое время не применялось против евреев), и еврейским беженцам из Польши, когда в 1924 г. возникла угроза их выселения из Баварии (предотвращена, впрочем, не Лигой Наций, поскольку Германия не была тогда ее членом, а усилиями международных еврейских организаций).
Озабоченная с конца 1920-х гг. главным образом поисками политического равновесия (ввиду ухудшения общей ситуации в мире), Лига Наций все чаще оказывалась не способной серьезно реагировать даже на грубейшие нарушения прав национальных меньшинств. Фактическое пренебрежение уже в эти годы ряда стран к взятым на себя обязательствам по отношению к национальным меньшинствам, прежде всего к евреям, ясно обнаружило, что этническим и национальным группам, за которыми не стоят сильные государства, неоткуда ждать реальной защиты. Осознание этого привело к почти полному прекращению подачи жалоб в Лигу Наций и со стороны еврейских организаций, направлявших в этот период лишь меморандумы о разгуле антисемитизма в разных странах. Приход нацистов к власти в Германии обнаружил практическую эфемерность первоначальных идеалов Лиги Наций. Лишь в случае Верхней Силезии (май 1933 г.) Лига Наций сумела добиться на короткое время восстановления прав евреев (см. Бернхейма петиция). Но поданную в то же время Американским еврейским конгрессом и другими еврейскими организациями петицию о критическом положении евреев во всей Германии при нацистской власти Лига Наций вообще не рассматривала. Поскольку, однако, об ужесточавшихся преследованиях немецких евреев свидетельствовали не только возобновившиеся в 1933 г. многочисленные жалобы, но и дипломатические и консульские отчеты, этот вопрос дважды (октябрь 1933 г. и январь 1934 г.) рассматривался Советом Лиги Наций, но, кроме выражения надежды, что и государства, не подписавшие договоров о национальных меньшинствах, будут следовать их духу и установлениям, он уже не мог ничего сделать.
Выход Германии из Лиги Наций (1933), последовавший за этим отказ от обязательств по договорам о национальных меньшинствах Польши, Румынии и Венгрии, где были приняты откровенно антиеврейские законы (фактически все страны Восточной и Центральной Европы, за исключением Чехословакии, Эстонии и Финляндии, стали на этот путь), неэффективность санкций против Италии, совершившей агрессию в Абиссинии, — все это означало полный развал системы международных отношений, созданной Версальским мирным договором, и банкротство ее гаранта — Лиги Наций. После провала последней попытки отстоять свой престиж (в случае с преследованиями евреев Данцига, см. Гданьск) Лига Наций никак не отреагировала даже на принятие в Германии Нюрнбергских законов (сентябрь 1935 г.), хотя они явно ставили под угрозу физическое существование евреев этой страны. Практически безрезультатно закончилась и попытка Лиги Наций облегчить участь потока еврейских эмигрантов из Германии созданием ведомства верховного комиссара по делам беженцев (если не считать выдаваемых лицам, потерявшим гражданство, «нансеновских паспортов», предоставлявших им определенный юридический статус).
Немногим более успешной была деятельность Лиги Наций в той части еврейского вопроса, которая была связана с предоставленным ею Великобритании мандатом на Палестину (см. Земля Израиля (Эрец-Исраэль). Исторический очерк. Период британского мандата; а также Бальфура Декларация) и работой ее мандатной комиссии, призванной контролировать выполнение страной-мандаторием условий мандата (Палестина была отнесена к мандатным территориям высшей категории А, что обязывало Великобританию подготовить ее к получению независимости). Выполнение Лигой Наций (мандатной комиссией и Советом, утверждавшим ее решения) этой функции, однако, также столкнулось с нарастающими трудностями. Несмотря на то, что курс Великобритании, преследовавшей имперские цели и не способной удовлетворительно разрешить еврейско-арабские противоречия в Эрец-Исраэль, становился там все более антиеврейским (см. Белая книга), мандатной комиссии, обсуждавшей ежегодно отчеты страны-мандатория, фактически ничего не оставалось, как всякий раз продлевать мандат. Вследствие этого Лига Наций, бессильная к середине 1930-х гг. защитить европейское еврейство от начавшегося геноцида со стороны нацистской Германии, не воспрепятствовала также британской политике ограничения алии в Эрец-Исраэль, единственное место, где евреи могли найти убежище.
С начала Второй мировой войны деятельность Лиги Наций полностью прекратилась. Формально она была распущена в апреле 1946 г.